如何界定環境法中的『新建』？開工就是“新建”？

環境法中經常會遇到建設項目的新、改、擴建的說法，那么什么是建設項目的“新建”呢?

  由于環境立法中缺乏關于“新建”含義的解釋，以至于環境執法中對此存在不同認識。根據文獻檢索和文義解釋的方法，建設項目的“新建”是指始于開工建設，終于竣工驗收的建設過程，而不是僅指開工建設那一刻的建設行為。與此同時，項目“新建”性質的認定也是行政許可利益衡量的前提。是否為“新建”，直接決定了執法半徑在環境法領域，經常會遇到建設項目新建、改建和擴建的說法。對于什么是新建、改建和擴建，人們的認識似乎是約定俗成的，但細究起來，卻又莫衷一是。尤其是就建設項目的“新建”而言，理解上的差異極易造成環境執法實踐中的混亂。比如下面這一案例。2014年某地建設項目經過立項、環評和施工等一系列行政許可后，于2014年9月開工建設，但10月時當地修改環境立法，明確該項目所在區域禁止“新建”此類建設項目。新立法于2014年12月1日正式實施。該項目恰好跨越了立法變更的時間點，直至2016年6月完工并進行了竣工環保驗收，2017年初完成了工程綜合驗收。對該項目是否屬于新立法中應被禁止的“新建”項目，環境執法部門產生了不同的認識：項目“新建”的認定標準是發改部門的立項，還是取得規劃、環評以及施工等許可?是項目開工建設，還是項目竣工驗收?如果該項目屬于新立法中“新建”，那么就應禁止建設;如果不屬于“新建”，則不適用新立法，該項目就可以繼續建設完成。對“新建”的不同定性，直接決定了該項目的未來命運和環保部門的執法半徑。

正確區分不同地區對“新建”不同說法

  筆者進行檢索后發現，截至目前，尚未發現國家環境主管部門、發改部門或者住建部門對建設項目“新建”的專門解釋，也未見法律中有關于這一問題的立法解釋。要解決實踐中遇到的問題，只能通過文義解釋和體系解釋的方式進行。應對名詞正確含義做出解釋。

  結合上述對建設項目“新建”含義的分析，開篇案例中的建設項目在2014年取得完備許可手續并于2014年9月已經開工建設，但在2014年年12月1日新立法實施前沒有建成，說明該項目正在建設。以2014年底新立法施行時間為節點，在該節點之前該項目未建成，只是“興建”，談不上“新建”;在該時間節點后，該項目于2016年6月完工，2017年初完成驗收，至此該項目才從無到有，完成了“新建”。因而該項目屬于在新立法實施后的“新建”項目，應適用新立法有關禁止建設的規定。而對于該“新建”項目被禁止建設后已授予的行政許可如何處理的問題，根據我國《行政許可法》第八條第二款規定：行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。也就是說，行政許可被授予后，并非一成不變，當立法發生變更的情況下，為了公共利益需要，行政機關有權收回已經授予的行政許可同時給予補償，體現了信賴利益保護原則中的利益衡量。如果為了所謂的既有利益關系穩定，一味保護已經授予的行政許可，可能會影響新法實施后更大范圍的公共利益的穩定，使得環境行政執法陷入新的困境。具體到前述案例，首先應考慮的并不是應否撤回行政許可，而是實體上確認項目是否屬于“新建”性質，如確屬“新建”，那么就應當適用新立法的規定，依法責令該項目停止建設，或依法限期拆除。同時，有關行政機關應根據《行政許可法》的規定，撤回已授予的行政許可，并根據新立法實施前的具體施工情況給予相應的補償。將“新建”理解為從開工興建到竣工驗收的過程，不僅有助于維護法治權威和環境執法統一，而且也有利于督促已取得項目立項、許可等手續的企業加快建設進度，杜絕“久拖不驗”現象發生。“新建”一詞看似不足為奇，實則非同小可。為消除環境執法中可能出現的理解混亂，建議生態環境立法部門能從生態環境保護角度，對該詞在環境領域的含義加以專門解釋。

1、新建不是立項

  從文義解釋來看，建設項目的“新建”并不僅僅等同于立項、許可等建設手續完備，還需要有實際的建設行為，否則僅僅手續完備而未實際開工的項目無異于一張設計圖紙，與建設基本不相干，更無法與“新建”項目相提并論。在執法中，環保部門要根據具體情況，厘清何為“新建”項目。

2、新建不僅是興建

  興建”表示的是開始建設或者建造行為的開端。在我國《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》中，多次提及“興建”，目的是強調對建設行為的開端加以管控。而項目的“新建”則指向的是一個項目從無到有的建造過程，而不僅僅是指開工興建這一建造行為的起點。也就是說，“新建”中所謂“新”指的就是“從無到有”，所謂“建”指向的就是“從無到有”的“到”的建造過程。如果建設項目剛剛開工建設，只能說是項目的“興建”，而不能等同于“新建”項目全部，此時只能稱之為在建項目。只有其建設行為完成，才可以說項目從無到“有”了，項目“新建”完成。那么，建設過程的終點是什么呢?在建設工程管理中，項目是否建設完成并不是由施工方或者建設方單方決定的，而是根據是否依法完成工程竣工驗收決定的。不同類型的建設項目，有不同的工程竣工驗收規范。只有依法通過驗收的項目，才可以稱之為完成建設。故此，項目的“新建”是否完成建設，要以工程竣工驗收為準。

3、開工不等于新建

  在環境法領域，由于我國現行環境法律規定，建設項目的環評應當在項目開工前向有審批權的環保部門完成報批，因此，如何界定“未批先建”就顯得很關鍵。雖然環境立法缺乏關于項目“新建”的解釋，但是對項目“開工”卻有著明確的規范。環境保護部《關于加強“未批先建”建設項目環境影響評價管理工作的通知》(環辦環評【2018】18號)中規定：除火電、水電和電網項目外，建設項目開工建設是指建設項目的永久性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準備工作，如地質勘探、平整場地、拆除舊有建筑物、臨時建筑、施工用臨時道路、通水、通電等不屬于開工建設。火電項目開工建設是指主廠房基礎墊層澆筑第一方混凝土。可見，無論是“正式破土開槽”，還是“澆筑第一方混凝土”，都是環境主管部門確定的建設項目“開工”的識別標準。從立法體系解釋的角度看，新、改、擴建項目都存在“開工”階段。環境法領域的這一“開工”標準，不僅可用于判斷新建項目的開工，還可用于判斷改、擴建項目的開工。在此意義上，不能將“開工”等同于“新建”。

4、新建不同于已建成

 在我國《水污染防治法》中，對建設項目還存在“已建成”的提法。例如該法第六十五條規定：禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目;已建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。運用體系解釋方法，可以發現該法中的“新建”、“已建成”的適用對象是各有所指的。此處的“已建成”是以該部法律的實施日期為節點的，在該時間節點之前已經完成建設的項目，就屬于已建成的項目。“已建成”的項目不是“新建”項目，更不是“改、擴建”項目。如果一個“新”項目在法律實施之日前才開工建設，顯然不是“已建成”項目，也非改擴建項目。其在跨越法律實施時間節點后完成建設時，就屬于“新建”的項目。