眾議生態環境損害賠償制度改革③ | “環境有價 損害擔責 應賠盡賠”理念初步建立

  作為一項開創性、長遠性、基礎性的工作，生態環境損害賠償制度改革自啟動以來，“環境有價、損害擔責、應賠盡賠”的理念初步建立，為破解“企業污染、群眾受害、政府埋單”的不合理局面、改善生態環境質量、滿足人民日益增長的優美生態環境需要提供了堅實的制度保障。建議從立法、制度、技術體系等方面進一步健全生態環境損害賠償制度，固化改革成果，推動生態文明制度建設。

  改革取得哪些積極成效?生態環境損害賠償理念初步建立

  改革實施以來，中央各部門和全國各地積極落實改革要求，各?。▍^、市）均成立由省級領導擔任組長的改革工作領導小組、印發省級改革實施方案，另有126個市（區、縣）印發市地級改革實施方案，明確改革的目標和推進路徑，安排部署改革工作任務，推動改革配套制度研究，健全生態環境損害賠償工作機制，積極篩選合適案件，組織辦理一批具有較大社會影響的損害賠償案件，推動了受損生態環境的修復，增強了各界對改革的認識，形成了良好的輿論反響。

  “環境有價、損害擔責、應賠盡賠”的理念初步建立，為破解“企業污染、群眾受害、政府埋單”的不合理局面、改善生態環境質量、滿足人民日益增長的優美生態環境需要提供了堅實的制度保障。

  地方實踐推動改革配套制度構建

  截至目前，據不完全統計，各地共辦理案件約600件，涉及賠償金額超過20億元，推動超過200萬立方米的土壤修復和超過4200萬立方米的水體修復。

  “江蘇省政府訴海德公司傾倒廢堿案”“貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣損害賠償案”等典型案件成功辦理，賠償到位、修復有效，起到了良好的示范作用。

  在案例實踐的基礎上，全國各地進行了改革配套制度的探索。

  改革啟動至今，各地共計制定及印發磋商、調查與鑒定評估、資金管理等配套文件184個，初步建立了支撐改革的制度框架。在已經辦結的200余案件中，磋商方式結案占比約90%，極大地提高了糾紛解決效率，降低了行政和司法成本。

  重慶、貴州等省份將生態環境損害賠償制度改革納入生態環保督察范圍和政府管理考核體系，強化對本區域改革工作的督導考核，實施效果良好。重慶通過加強部門聯動、強化行政司法銜接、建立上下級與內部溝通工作機制，形成多部門齊抓共管、統籌推進改革的良好工作局面。

  紹興專門為改革配備人員，在原環保局法規處增掛“環境污染損害賠償管理處”開展生態環境損害賠償磋商，保障改革工作的連續、穩定開展。天津、內蒙古等地方確定了磋商次數或者磋商期限，防止“久磋不決”。北京、河南等地探索引進律師、專家學者、環境保護社會組織代表、志愿者等外部專業力量參與磋商，保障生態環境損害賠償信息公開與公眾監督。

  環境損害鑒定評估為環境司法保駕護航

  為配合改革工作需求，生態環境部組織開展了環境損害鑒定評估技術研究，在重點技術環節開展攻關，印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》《生態環境損害鑒定評估技術指南土壤與地下水》等系列技術文件。

  此外，還開發了突發水環境事件環境損害評估系統、環境損害調查助手APP等輔助工具，初步構建了環境損害鑒定評估技術體系，并定期開展技術培訓，培育我國環境損害評估技術力量，為科學修復受損環境，解決環境糾紛，提供了技術支撐。

  環境損害鑒定評估技術體系的建立，化解了環境司法長期以來的損害鑒定困難，價值量化無據可依的困境。

  在環境損害鑒定評估技術體系的支持下，2018年全國各級生態環境部門辦理2580件移送公安機關的涉嫌污染犯罪案件，有效打擊了環境犯罪；2017年7月至2019年9月，全國檢察系統立案生態環境和資源保護領域公益訴訟案件118012件，通過辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3104萬噸；全國各級人民法院也以環境損害鑒定評估作為技術支撐，開展了大量的環境損害案件審判，取得了良好的社會、經濟效益。

  改革面臨哪些問題和挑戰？環境責任制度亟待法制化

  目前關于生態環境損害責任認定與賠償還缺乏系統、規范、統一的法律規定，在實際操作中存在較多掣肘因素。需要在法律層面解決的主要問題包括：

  第一，環境民事、刑事和行政責任缺乏有效銜接。雖然法律規定了民事賠償優先原則，但實踐中大多數案件進入民事訴訟程序之前已經完成行政處罰或者刑事審判，導致企業沒有能力進行環境修復或民事賠償；同時適用賠償金和罰金，可能導致企業破產，帶來社會穩定隱患。此外，對非法排放事實存在、損害事實不明確，或損害非常輕微、快速自行恢復的情況，是否需要同時承擔生態環境損害民事與行政責任，需進一步明晰。

  第二，生態環境損害賠償資金需要統一管理。目前地方普遍面臨生態環境損害賠償行政磋商與環境民事公益訴訟獲賠資金的管理使用問題，實踐中有放在法院、檢察院、地方政府或生態環境部門、財政部門等不同做法，其中以納入財政預算統一管理的做法為主，難以?？顚Ｓ?；而且根據索賠主體的不同，此類資金分散于省、市、縣等不同層級的部門，難以集中使用。

  根據美國等國家的經驗，生態環境損害賠償資金通常與環境應急資金統一管理使用，超級基金、石油信托基金分別用于涉歷史傾倒危險廢物、涉石油類突發環境事件的應急與生態環境恢復?；鸬脑O立免去向財政部門申請資金的繁瑣程序，有利于突發環境事件的有效應對。

  第三，生態環境損害賠償與土壤污染防治法中的修復責任需要銜接。土壤污染防治法中土壤污染責任人的修復義務與生態環境損害賠償在受損環境修復方面存在競合的問題。由于兩項制度的分別設立，土壤污染責任人修復受損土壤是行政監管的責任，生態環境損害的修復是基于民事請求由賠償義務人承擔的責任，兩種修復責任在實際操作中的關系如何處理，誰先誰后，需要明確；對于受損生態環境的期間損失問題，土壤污染防治法沒有做出規定，如何銜接生態環境損害賠償，需要通過立法做好制度上的設計。

  部門責任分工需要明晰化

  改革方案對相關部門開展索賠工作的職責分工沒有做出明確規定。在實踐中要針對不同類型生態環境損害明確劃分職責部門作為賠償權利人提起磋商，面臨實際問題。

  首先，生態環境損害賠償磋商專業化程度高，既涉及損害責任認定等法律問題，又涉及不同類型生態環境損害的評估與修復技術問題，要求全國市地級政府相關部門都配備一支生態環境損害賠償磋商專業隊伍，與有限的生態環境損害案件相比，不可避免會造成行政資源的浪費。

  其次，自然資源與生態環境密不可分，生態環境各要素之間相互作用影響，相關部門之間的職責難以明確劃分。一般認為，“自然資源”主要體現其經濟價值，通過財產法律規定，明確自然資源的產權，即可以保護自然資源的經濟價值；而“生態環境”具有公共屬性，無法通過產權規則來保護，環境應當是公法或者社會法的調整范圍。對生態環境的恢復和賠償，即包括對自然資源本身經濟價值的救濟或賠償。

  目前各地改革方案關于部門職責分工大多按部門管理對象進行劃分，自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、水利、農業、林業等部門分別負責對土地資源破壞、環境污染、風景名勝區及人文遺跡污染或破壞、水資源破壞、農業污染或破壞事件、自然保護區破壞等類型事件開展磋商。這種方式缺乏系統分類，存在管理重疊或缺位，不但在工作中容易造成推諉扯皮，還可能囿于部門思維模式，管中窺豹，不能系統考慮生態環境損害的恢復問題。在試點結束時應該通過立法進一步明確各部門在生態環境損害賠償制度實施中的具體職能和分工協作機制，節約行政資源，實現生態環境損害賠償的統一管理。

  鑒定評估管理有待規范化

  目前全國共有原環境保護部環境損害鑒定評估推薦機構、環境損害司法鑒定機構兩類機構共計122家，但是機構能力參差不齊，地區分布不平衡，與近年快速增長的環境管理、司法訴訟需求存在一定差距。

  一是環境損害鑒定評估機構的信用評價、監督懲罰等行業管理制度尚未建立，未能形成有效的行業動態監管和問題機構的退出機制，不利于行業發展。

 二是現有環境損害司法鑒定機構資質條件存在不足。現行資質條件比較強調自有實驗設備等硬件條件，對于環境損害評估的技術水平和實踐能力要求偏弱，導致一些不具備開展環境損害評估能力的檢測機構取得資質，造成“供需矛盾”。

  三是缺乏規范統一的收費規定?？陀^上環境損害司法鑒定樣品和檢測項目數量遠多于傳統三大類司法鑒定，給外界造成收費高的錯覺；“先鑒定后收費”模式，可能導致機構在缺少經費支撐的情況下傾向于采用簡易的鑒定評估方法，難以保證鑒定工作的完整性和科學性，長此以往不利于機構的能力培養，也不利于行業健康發展。

  四是地區發展不平衡，云南、海南、江蘇三個省份鑒定機構超過10家，寧夏等7個?。▍^）只有1家鑒定機構，而西藏自治區和新疆生產建設兵團尚無鑒定機構。

  下一步需要在哪些方面推動改革？推動建立全面的生態環境損害賠償法律責任體系

  圍繞生態環境損害賠償主體、磋商、訴訟、鑒定評估、賠償資金管理等主要內容，爭取通過立法予以確立。

  具體來說，建議以環境保護單行法修訂為契機，爭取在《固體廢物污染環境防治法》和《長江保護法》等法律制修（訂）中增加有關生態環境損害賠償制度的規定。努力研究將實踐探索中已經成熟的相關制度轉化成立法建議，爭取在《環境保護法》修訂時，推動將政府提起生態環境損害賠償的條款納入環保基礎性法律，全面確立生態環境損害賠償制度。

  同時，繼續呼吁和支持民法典編纂“綠色化”，促使生態環境損害賠償制度全面融入立法“綠色化”進程。最后，在生態環境損害賠償制度運行、司法實踐、理論研究成熟的情況下，開展生態環境損害賠償或責任追究單獨立法，建立全面的生態環境損害賠償法律責任體系。

  完善環境損害鑒定評估技術方法體系

  以環境損害鑒定評估實際工作需求為出發點，完善環境損害鑒定評估技術方法體系。按照環境介質、環境介質與影響受體、關鍵技術節點以及等值分析方法四個維度開展環境損害鑒定評估技術體系建設，逐步制定、完善相關技術標準。加強環境損害鑒定評估關鍵技術研發，針對因果關系分析、損害量化等關鍵環節和技術難點開展專項研究，編制相關技術文件。持續研發環境損害評估調查、模擬、計算等模型化輔助工具，提高環境損害鑒定評估效率和準確性。

  建立容錯免責機制給敢作為干部“定心丸”

  一是建議各地賠償權利人和具體負責生態環境損害賠償的部門根據實際情況確定專門的工作人員，保障工作持續推動的穩定性。

   二是建議生態環境部聯合自然資源、財政等部門，研究出臺有關調查、評估、磋商、資金管理等重要配套制度，加強業務指導。

  三是建議各地強化相關行政主管部門與司法機關的溝通聯系，理順生態環境損害賠償磋商與環境公益訴訟制度的工作機制；同時，生態環境等部門內部應強化法規、執法、應急等部門之間的信息溝通與密切配合，拓寬案件來源渠道。

  四是加強上級對下級以及相關省市間的技術幫扶，分片區幫助和指導開展鑒定評估和賠償工作，提升地方辦案能力。

  五是加大對生態環境損害賠償工作人員和鑒定評估機構的培訓以及改革效果宣傳力度，提升開展賠償工作和環境損害鑒定評估工作的能力，營造推進改革的良好氛圍。

  六是建立容錯免責和表揚激勵機制，不讓大膽開展改革工作的“領頭羊”成為“替罪羊”，給敢擔當、敢作為的改革干部“定心丸”和“助推劑”，推動改革全面落實。