生態環境部有關負責人就《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》有關問題答記者問

  近日，生態環境部印發了《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（以下簡稱《意見》）。生態環境部有關負責同志就《意見》起草的背景和目的、《意見》的編制過程等問題回答了記者的提問。

問：請問《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（以下簡稱《意見》）起草的背景和目的？

  答：2009年，原環境保護部印發了《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》（環發〔2009〕24號）、《關于印發有關規范行使環境行政處罰自由裁量權文件的通知》（環辦〔2009〕107號），對行使環境行政處罰自由裁量權涉及的主要問題進行了規定，提供了參考。地方生態環境部門也相繼制定了規范自由裁量權的專門規定。然而，隨著生態環境保護法律法規日益完善，特別是環境保護法修訂以來，大氣污染防治法、環境影響評價法、水污染防治法、土壤污染防治法、建設項目環境保護管理條例等多部法律法規相繼修訂或制定出臺，生態環境執法手段更加豐富，環境行政處罰種類增多，罰款處罰數額大幅提高，行政處罰自由裁量權隨之擴大。

  在此背景下，我部印發實施《意見》，指導和督促地方生態環境部門進一步規范行使行政處罰自由裁量權，既是進一步規范生態環境執法工作、深入推進嚴格規范公正文明執法的要求，也是防范行政執法風險、提高執法效能的重要手段，也是保護行政相對人的合法權益、營造公平競爭市場環境的重要舉措。

問：此次印發實施《意見》前，各地生態環境部門行使行政處罰自由裁量權的狀況如何？

  答：2009年，原環境保護部印發了《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》（環發〔2009〕24號）、《關于印發有關規范行使環境行政處罰自由裁量權文件的通知》（環辦〔2009〕107號），對行使環境行政處罰自由裁量權涉及的主要問題進行了規定，提供了參考。地方生態環境部門相繼制定了本地區的環境行政處罰自由裁量規則和基準，基本實現常見環境違法行為裁量基準的全覆蓋，對行使自由裁量權提供了更加具體的依據，極大程度避免了處罰的隨意性和不規范性，取得了良好的實施效果。

  由于地區差異和對法律條款的認識理解程度不同，各地目前已制定的裁量基準在規范化、科學化、合理化程度方面存在較大差異。比如，江蘇南京、浙江臺州等地根據環境違法行為特點，對單個環境違法行為設定了較為全面的裁量因子，但很多地方設定的裁量因子還比較單一；江蘇南京、甘肅、青海西寧、重慶渝北等地開發了專門的行政處罰自由裁量系統，用系統裁量代替人工裁量，但全國大部分地區的裁量基準采用的仍然是較為簡單的表格形式；甘肅、河北、天津、新疆建設兵團等地在全省（市、建設兵團）范圍內推行統一的行政處罰自由裁量基準，實現對同一違法行為適用統一的裁量基準，但大部分省級行政區域內不同地區的行政處罰裁量基準并不統一。總體來說，各地在進一步規范行使自由裁量權方面均已具備良好基礎，積累了許多寶貴經驗。

問：自由裁量基準和行政處罰所依據的法律法規條款是什么關系？自由裁量的邊界在哪里？

  答：自由裁量基準是在法律法規條款規定的處罰種類及幅度內，就如何作出處罰決定所作的進一步細化規定。制定自由裁量基準應當以法律法規規定為依據，同時它所規定的罰款金額以法律法規條款規定的處罰幅度為限，即不能超出法律法規條款所規定的處罰幅度的上限和下限。

  同時，為充分體現“寬嚴相濟、過罰相當”的處罰原則，保護行政相對人的合法權益，行政處罰法規定了依法應當從輕或者減輕處罰的特殊情形，以及“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。在《意見》制定過程中，不少地方生態環境部門反映，對“不予行政處罰”的規定，由于擔心“沒有具體依據”，為規避履職風險，實踐中往往想用但不敢用，希望能在國家層面規定幾種具體適用情形。《意見》積極回應了地方生態環境部門的需求，嘗試性地列舉了幾種“可以免予處罰”的情形，供各地參考。

問：行政處罰過程中，自由裁量基準主要適用于哪個階段？

  答：自由裁量基準并不只適用于行政處罰中的一個環節，它適用于整個行政處罰過程：

  在調查取證階段，執法人員在環境違法案件的調查取證過程中應當以裁量規則和基準為指導，全面調取有關違法行為和情節的證據，證據應當包括定性證據和定量證據。

  在案件審查階段，審查人員應當嚴格遵守裁量規則，使用裁量基準，提出合理的裁量建議。

  在案件告知階段，在告知當事人行政處罰有關違法事實、證據、行政處罰依據的同時，應當一并告知行政處罰裁量的依據，及其陳述申辯權利。

  在處罰決定階段，應當在處罰決定書中載明行政處罰自由裁量的適用依據和理由，以及對當事人關于裁量的陳述申辯意見的采納情況和理由。

問：《意見》的編制過程？

  答：生態環境部高度重視規范行政處罰自由裁量權工作。2018年初，生態環境部執法局就制定了出臺《意見》進一步規范行政處罰自由裁量權的工作計劃，并著手起草《意見》。在起草過程中，我們對地方的經驗做法進行了收集、研究，對好的經驗做法予以吸收。形成《意見》初稿后，我們廣泛征求、充分聽取意見和建議，一是向各省級生態環境部門和生態環境部機關各部門書面征求意見，二是赴浙江省、湖南省進行實地調研，三是邀請專家和基層生態環境部門代表組織召開專題座談會。我們反復對《意見》進行修改完善，并經部長專題會、部常務會審議通過。

問：請問《意見》的主要內容？

  答：《意見》立足于生態環境執法和處罰工作實際，從切實加強對地方生態環境部門的指導角度出發，全面規范自由裁量規則和基準的制定、適用和監督工作，進一步明確工作要求，提供基本方法和范例，著力體現合法、科學、公正、合理的原則。《意見》分為正文和附件兩部分，包括六個方面內容：一是明確適用行政處罰自由裁量權的基本原則和配套制度；二是明確制定裁量規則和基準的原則、主體和基本方法；三是規定制定裁量規則和基準的程序，包括起草和發布、宣傳和實施、更新和修訂程序；四是規定裁量規則和基準的適用要求，包括調查取證、案件審查、告知和聽證、處罰決定等五個階段的適用要求，以及從重、從輕或者減輕、免予處罰等裁量的特殊情形；五是要求加強裁量權運行的監督和考評，從信息公開、備案管理及適用監督三個方面提出監督、考評工作要求；六是附件，提供了部分常用環境違法行為的自由裁量基準及計算方法供地方參考。

問：自由裁量基準的制定由哪一級生態環境部門負責？制定裁量基準有哪些基本要求？

  答：由于地區差異，行政處罰裁量尺度難以實現全國統一。為最大限度的實現同一地區量罰一致，保障法律法規規章和地方性法規、規章在省級行政區域內的嚴格統一貫徹實施，同時考慮到地方生態環境部門的實際能力和節約行政資源，《意見》規定省級生態環境部門應當制定本地區環境行政處罰自由裁量規則和基準，下級生態環境部門可以直接使用省級生態環境部門制定的自由裁量規則和基準；鼓勵有條件的設區的市級生態環境部門對省級環境行政處罰自由裁量規則和基準進一步細化、量化。

  制定裁量規則和基準應當充分考慮環境違法行為的特點，將主觀標準與客觀標準相結合，綜合、全面考慮違法情節，科學設定裁量因子和運算規則，實現裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現過罰相當的處罰原則。裁量基準應盡量細化、量化，對主要違法行為對應的有處罰幅度的條款基本實現全覆蓋。對難以明確量化處罰的采取劃定格次的方式，將處罰裁量限定在較小的范圍內。裁量規則和基準不應局限于罰款處罰，對其他種類行政處罰的具體適用也應加以規范。

問：《意見》對自由裁量系統的電子化是如何規定的？

  答：開發運用電子化的自由裁量系統來輔助裁量，我們已經有了一些地方經驗，看到了這些地區取得的良好效果。首先，基于電子化的信息系統制定裁量規則和基準，能夠盡可能地細化、量化裁量基準，增強自由裁量規則和基準的全面性、科學性、系統性；其次，用系統裁量代替人工裁量，能夠切實減輕案件審查人員的工作負擔，提高工作效率；再次，裁量過程的電子化、系統化，能夠進一步規范裁量工作流程，加強對裁量過程的監督，降低執法廉政風險。因此，《意見》鼓勵有條件的生態環境部門運用信息化手段，開發運用電子化的自由裁量系統，為盡可能的細化、量化自由裁量規則和基準提供載體，為規范、高效行使自由裁量權提供幫助。同時，為增強適用自由裁量規則和基準的統一性，《意見》規定有條件的省級生態環境部門，應當建立省級環境行政處罰管理系統，實現統一平臺、統一系統、統一裁量，并與國家建立的環境行政處罰管理系統聯網。生態環境部將在全國環境行政處罰管理系統中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能，供各地參考使用。

問：省級環境行政處罰裁量基準應于何時制定完成？制定裁量基準后，是否還要開展其他工作？

  答：我們在《2019年全國生態環境保護執法工作要點》中規定，省級生態環境部門應當在2019年9月底前制定完成本地區環境行政處罰自由裁量規則和基準。

  省級生態環境部門發布裁量規則和基準后，一是應當編制配套編制解讀材料，進行普法宣傳和解讀；二是應當通過行政處罰案卷抽查、督辦案件審查等方式，加強對下級生態環境部門適用裁量規則和基準的監督和指導；三是應當建立快速、嚴謹的動態更新機制，根據工作需要，及時對已制定的裁量規則和基準進行補充和完善。